YÉSICA LIZBET BENÍTEZ NIEBLA. Doctora en Ciencias Administrativas, Maestra en Impuestos, Especialidad en Dirección Financiera, y Licenciada en Contaduría. Profesora investigadora de tiempo completo en la Facultad de Ciencias Administrativas de la UABC. Docente de la Licenciatura en Contaduría y de la Maestría en Impuestos. Responsable del Área de Conocimiento de Fiscal e Impuestos. Integra el Cuerpo Académico En Formación: Gestión Disruptiva, Cooperación e Inclusión en Organizaciones y Comunidades (UABC-CA-391). Perfil PRODEP, SNII Nivel Candidato y miembro del Colegio de Contadores Públicos de Mexicali. ORCID: 0000-0003-4604-7755.

ZYANYA MARÍA VILLA ZAMORANO. Doctorado en Ciencias Administrativas, Maestría en Ciencias para el Desarrollo, Sustentabilidad y Turismo, Maestría en Administración de Negocios, Licenciatura en Turismo. Profesora investigadora de tiempo completo en la Facultad de Ciencias Administrativas de la Universidad Autónoma de Baja California (UABC). Coordinadora del programa educativo de la Licenciatura en Gestión Turística. Integrante del Cuerpo Académico en Formación: Gestión Disruptiva, Cooperación e Inclusión en Organizaciones y Comunidades (UABC-CA-391). Perfil PRODEP y miembro del Sistema Nacional de Investigadoras e Investigadores (SNII), nivel Candidato. ORCID: 0000-0002-9014-8556.

KENIA ALEJANDRA BADILLA NUÑO. Licenciada en Derecho, Maestra en Impuestos. Participante en seminarios y programas de formación jurídica y fiscal, así como diversos diplomados. Ha colaborado en despachos jurídicos y notarias en Baja California, así como servidora pública en el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de la misma entidad.

El estudio examina la incertidumbre jurídica que generan las propuestas de cobro emitidas por organismos operadores de agua en Baja California, las cuales suelen percibirse por los usuarios como créditos fiscales exigibles. El objetivo es determinar si dichos documentos constituyen determinaciones de crédito fiscal o actos meramente informativos conforme al criterio del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado. Se empleó una metodología cualitativa basada en revisión documental de sentencias públicas, mediante el análisis sistemático de cinco juicios contenciosos administrativos, identificando elementos de legalidad como fundamentación, motivación, intimación al pago, plazo y apercibimiento. Los resultados muestran que, aun cuando los documentos cuantifican montos por derechos de conexión, no generan efectos jurídicos definitivos si carecen de exigibilidad formal. Se concluye que las propuestas de cobro son actos informativos y sólo adquieren naturaleza impugnable cuando la autoridad fija de manera concreta la obligación tributaria, garantizando el principio de legalidad y seguridad jurídica del contribuyente.

ABSTRACT This study analyzes the legal uncertainty generated by payment proposals issued by water utility agencies in Baja California, often perceived as enforceable tax assessments. The objective is to determine whether these documents constitute tax determinations according to the criteria of the Administrative Justice Tribunal of Baja California. A qualitative methodology based on documentary review of five administrative litigation cases was applied, identifying elements of legality such as legal basis, reasoning, payment requirement, deadline, and warning of enforcement. Results show that although the documents quantify connection fees, they do not produce definitive legal effects when they lack formal enforceability. The study concludes that payment proposals are informational acts and become challengeable only when the authority expressly determines the taxpayer’s obligation.

administrative justice.

En 2020, Baja California experimentó una alternancia en el Poder Ejecutivo estatal que coincidió con un escenario de presión recaudatoria y mayores exigencias de financiamiento público. En ese contexto, la relación entre autoridad fiscal y contribuyentes adquiere relevancia práctica, particularmente cuando organismos públicos descentralizados emiten documentos de cobro que pueden generar incertidumbre sobre su naturaleza jurídica.

La Constitución federal impone a las personas la obligación de contribuir al gasto público de manera proporcional y equitativa, conforme a las leyes aplicables.4 Esta regla se proyecta al ámbito local mediante figuras de derecho público que, en ciertas materias, ejercen potestades de determinación y recaudación con efectos fiscales.

El presente estudio se centra en las Comisiones Estatales de Servicios Públicos del Estado de Baja California (en adelante, las Comisiones), organismos públicos descentralizados cuya función principal es la prestación del servicio de agua potable y alcantarillado, así como la administración de infraestructura relacionada. En términos normativos, dichas entidades cuentan con atribuciones para determinar créditos fiscales y recaudar derechos y accesorios en los términos previstos por las leyes aplicables.5 El problema surge cuando las Comisiones emiten documentos denominados “propuestas de cobro” o “presupuestos” por derechos de conexión de agua potable y derechos de conexión de alcantarillado.

Aunque en ocasiones el propio documento se presenta como estimación o propuesta sujeta a aclaración, en la práctica puede inducir al contribuyente a pagar ante el riesgo percibido de consecuencias administrativas. Esto abre una cuestión central: si tales documentos constituyen o no un crédito fiscal, es decir, un acto determinante, exigible y con potencial de ejecución coactiva.

Por ello, este artículo analiza juicios promovidos por contribuyentes ante el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California (TEJABC), en los que se debate si las “propuestas de cobro” son actos definitivos con efectos de crédito fiscal y, en su caso, si procede la devolución de cantidades pagadas. El objetivo es ofrecer criterios claros para distinguir entre actos meramente informativos y actos determinantes, evaluando su compatibilidad con el principio de legalidad y seguridad jurídica, particularmente a la luz de los artículos 14 y 16 constitucionales.6 ¿Las “propuestas de cobro” emitidas por las Comisiones Estatales de Servicios Públicos en Baja California producen efectos jurídico-fiscales equiparables a la determinación de un crédito fiscal?

El tema es relevante porque la emisión de documentos de cobro con redacción ambigua puede afectar la certeza jurídica del contribuyente: no siempre resulta evidente si se trata de un aviso informativo, una invitación a regularizar o una determinación formal que genere obligación líquida y exigible. Esta distinción es decisiva, ya que de ella depende (i) la procedencia de medios de defensa, (ii) el cómputo de plazos, (iii) la eventual ejecución coactiva y (iv) la posibilidad de devolución de pagos.

Asimismo, en materia tributaria y administrativa rige el principio de que los actos de autoridad deben estar debidamente fundados y motivados, y emitirse por

autoridad competente.7 Si un documento carece de elementos típicos de determinación (por ejemplo, requerimiento expreso de pago, plazo, apercibimiento o firma de autoridad facultada), su tratamiento como crédito fiscal puede resultar incompatible con la legalidad. En consecuencia, esta investigación busca aportar herramientas prácticas para que el contribuyente identifique cuándo está frente a un acto determinante y cuándo, en cambio, se enfrenta a un documento preliminar sin definitividad. Al mismo tiempo, ofrece insumos para mejorar el diseño institucional de comunicaciones de cobro por parte de organismos descentralizados, reduciendo litigiosidad y fortaleciendo la transparencia administrativa.

1. MARCO TEÓRICO

La Administración Pública puede entenderse como el conjunto de actividades organizadas que ejecuta el Estado para atender fines colectivos mediante planeación, organización, dirección y control de recursos.8 En el plano jurídico-administrativo, su relevancia consiste en que opera como vehículo para materializar decisiones estatales que inciden en derechos y obligaciones de particulares.

Para efectos del presente trabajo, interesa especialmente la administración pública paraestatal, integrada por entidades con personalidad jurídica y patrimonio propio, creadas para ejecutar funciones específicas de interés público bajo un régimen normativo particular.

Los organismos constitucionales autónomos son figuras creadas directamente por la Constitución, con atribuciones propias y autonomía funcional y financiera, cuya existencia no rompe la división de poderes, sino que introduce mecanismos especializados de actuación estatal.9 Aunque el objeto central de este artículo no es un órgano autónomo, el concepto resulta útil para diferenciarlo de organismos descentralizados: éstos últimos forman parte de la administración paraestatal y ejercen funciones públicas por habilitación legal, sin tener la misma naturaleza constitucional autónoma.

La descentralización es una técnica organizativa por la cual el Estado transfiere competencias a entidades dotadas de personalidad jurídica y patrimonio propio, con un margen de autonomía para gestionar servicios públicos.10 En el caso de servicios de agua y alcantarillado, la descentralización busca eficiencia operativa y cobertura, pero también implica que el organismo, al ejercer potestades de cobro, debe respetar los principios de legalidad, competencia y debido proceso en sus actos. Su existencia responde a la necesidad de dotar de eficiencia técnica a determinados servicios públicos cuya operación requiere gestión continua y especializada.

En Baja California, las Comisiones Estatales de Servicios Públicos constituyen entidades de esta naturaleza, encargadas de la operación, mantenimiento y ampliación de los sistemas de agua potable y alcantarillado. Además de prestar el servicio público, la ley les confiere atribuciones de carácter fiscal, particularmente la determinación y recaudación de derechos y accesorios derivados del uso de infraestructura hidráulica.11

Esta dualidad funcional implica que sus actos pueden ubicarse simultáneamente en el ámbito administrativo y tributario, por lo que cuando emiten documentos dirigidos al usuario éstos deben analizarse bajo parámetros de legalidad propios del derecho fiscal, especialmente cuando inciden en la esfera patrimonial del gobernado.

El acto de autoridad ha sido definido por la Suprema Corte como toda decisión unilateral emitida por un órgano del Estado que afecta la esfera jurídica de un particular de manera obligatoria o coercitiva.12 La característica esencial de este tipo de actos es su capacidad de imponer consecuencias jurídicas independientemente de la voluntad del destinatario, lo que supone la presencia de unilateralidad, imperatividad y coercibilidad. No obstante, no todo documento emitido por una autoridad constituye un acto de autoridad en sentido pleno, pues existen comunicaciones de carácter informativo, preparatorio o de trámite que no producen afectación jurídica inmediata ni generan obligación exigible. Esta distinción resulta fundamental para la investigación, ya que la controversia radica en determinar si las denominadas propuestas de cobro constituyen verdaderos actos determinantes o simples comunicaciones preliminares.

En materia administrativa la impugnación jurisdiccional exige generalmente la existencia de un acto definitivo, entendido como aquel mediante el cual la autoridad fija

de manera concluyente una situación jurídica y produce efectos inmediatos en la esfera del particular.13 Cuando el documento requiere actuaciones posteriores para surtir efectos o carece de obligatoriedad jurídica, se considera un acto preparatorio o informativo y no puede ser objeto de control jurisdiccional en la vía contenciosa administrativa. Este criterio adquiere especial relevancia en materia fiscal, donde la procedencia del juicio depende de la existencia de una resolución determinante de crédito fiscal y no de una mera advertencia o invitación de pago.

El crédito fiscal puede entenderse como la obligación pecuniaria que el Estado tiene derecho a exigir a un particular conforme a la ley.14 Sin embargo, doctrinalmente no basta la actualización del hecho generador, sino que es necesario que la obligación se determine en cantidad líquida y sea exigible. En este sentido, se distingue entre el nacimiento de la obligación tributaria, que ocurre al actualizarse el supuesto normativo, y la determinación del crédito fiscal, que se produce cuando la autoridad fija la cantidad y exige su pago.

El Código Fiscal establece que son créditos fiscales aquellos que el Estado o sus organismos descentralizados tienen derecho a percibir provenientes de contribuciones o sus accesorios,15 pero para que exista exigibilidad jurídica deben concurrir elementos como fundamentación, motivación, notificación y posibilidad de ejecución coactiva.

En ausencia de estos requisitos el documento carece de eficacia jurídica plena y no puede considerarse título de crédito fiscal, por lo que un documento puede cuantificar un monto sin constituir propiamente una determinación fiscal.

El deber de contribuir al gasto público constituye la base de la potestad tributaria del Estado, la cual se proyecta también a los organismos descentralizados cuando la ley les confiere facultades recaudatorias.16 En ese sentido, la administración pública paraestatal puede exigir contribuciones siempre que exista habilitación normativa expresa y que el cobro derive de un supuesto previsto en la ley.

En el ámbito estatal, la organización administrativa reconoce la existencia de entidades paraestatales encargadas de la prestación de servicios públicos esenciales, entre ellos el agua potable y el alcantarillado.17 La prestación de estos servicios no solo

13 Carlos Arellano García, El juicio de amparo (México: Porrúa, 2008). 14 Sergio Margáin Manautou, Derecho fiscal, 23.ª ed. (México: Porrúa, 2005). 15 Código Fiscal de la Federación, art. 4. 16 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 31, fracc. IV. 17 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, art. 40.

implica una función material de abastecimiento, sino también la posibilidad jurídica de generar derechos de pago a cargo de los usuarios cuando utilizan la infraestructura hidráulica proporcionada por el Estado.

La legislación en materia de agua potable establece que los organismos operadores serán responsables tanto de la operación del servicio como de la recaudación de los ingresos derivados del mismo, lo cual incluye los costos por conexión y obras necesarias para su funcionamiento.18 En consecuencia, el usuario adquiere la obligación de cubrir los montos correspondientes cuando se actualicen los supuestos previstos por la ley.

Por su parte, la normativa específica de las comisiones estatales faculta a dichos organismos para determinar créditos fiscales y fijar su cuantía líquida, lo que implica que pueden emitir resoluciones de carácter tributario siempre que cumplan las formalidades legales aplicables.19 Sin embargo, la sola emisión de un documento con una cantidad numérica no implica necesariamente la existencia de una determinación fiscal, pues para ello debe configurarse una obligación exigible conforme a las disposiciones fiscales.

El Código Fiscal estatal dispone que la obligación fiscal nace al actualizarse el supuesto jurídico previsto en la ley, pero su exigibilidad requiere la determinación de la cantidad líquida por la autoridad competente.20 Asimismo, establece que los créditos fiscales deben notificarse y otorgar un plazo para su pago, elementos indispensables para que puedan ejecutarse coactivamente.21

De esta forma, la diferencia entre una comunicación administrativa y un crédito fiscal radica en la presencia de una determinación obligatoria que permita su cobro mediante procedimiento de ejecución. Cuando el documento carece de requerimiento formal de pago o no fija consecuencias jurídicas por su incumplimiento, su naturaleza se limita a ser informativa y no puede considerarse resolución definitiva impugnable.

La interpretación de los actos administrativos de carácter fiscal ha sido desarrollada de manera constante por los órganos jurisdiccionales, particularmente al diferenciar entre actos meramente informativos y resoluciones definitivas.

La jurisprudencia ha sostenido que las denominadas cartas invitación o documentos de regularización constituyen comunicaciones preventivas cuyo propósito es informar al contribuyente sobre posibles inconsistencias, sin que por sí mismas determinen una obligación exigible.22 En estos supuestos la autoridad no fija de manera imperativa una situación jurídica ni establece consecuencias inmediatas ante el incumplimiento, por lo que no se configura un acto definitivo susceptible de impugnación en sede contenciosa.

Bajo la misma lógica, se ha establecido que el juicio contencioso administrativo resulta improcedente cuando el documento emitido por la autoridad únicamente exhorta al gobernado a acudir a la oficina administrativa para aclarar su situación fiscal, pues no existe todavía una determinación de adeudo ni un requerimiento formal de pago.23 La ausencia de coercibilidad impide considerar que exista afectación directa a la esfera jurídica del particular, requisito indispensable para la procedencia del medio de defensa.

No obstante, la jurisprudencia también ha precisado que la naturaleza del acto puede modificarse cuando la autoridad, al atender una aclaración del contribuyente, define de manera concreta su obligación tributaria.

En ese caso el documento deja de ser informativo y se convierte en una resolución definitiva impugnable, ya que fija la existencia del adeudo y genera efectos jurídicos inmediatos.24 El elemento determinante es, por tanto, la manifestación unilateral de voluntad encaminada a exigir el pago.

En concordancia con lo anterior, los tribunales han señalado que una resolución determinante de crédito fiscal debe contener los elementos mínimos que permitan conocer la forma en que se cuantificó la obligación, incluyendo fundamento legal, motivación y procedimiento de cálculo.25

Estos requisitos permiten al contribuyente verificar la legalidad del cobro y, en su caso, controvertirlo. La ausencia de tales elementos revela que el documento carece

22 Tribunales Colegiados de Circuito, tesis “Carta invitación. No constituye una resolución definitiva impugnable mediante el juicio de nulidad”, Semanario Judicial de la Federación. 23 Tribunales Colegiados de Circuito, tesis “Juicio contencioso administrativo federal. Es improcedente contra la carta invitación al contribuyente para regularizar su situación fiscal”, Semanario Judicial de la Federación. 24 Tribunales Colegiados de Circuito, tesis “Carta invitación. La respuesta a su solicitud de aclaración constituye resolución definitiva impugnable”, Semanario Judicial de la Federación. 25 Suprema Corte de Justicia de la Nación, tesis 2a./J. 52/2011, “Resolución determinante de un crédito fiscal. Requisitos que debe contener para cumplir con la garantía de legalidad”, Semanario Judicial de la Federación.

de definitividad y, por ende, no constituye un crédito fiscal. A partir de estos criterios se advierte que la diferencia entre una propuesta de cobro y una determinación fiscal no depende de su denominación, sino de sus efectos jurídicos.

Solo cuando la autoridad fija una obligación líquida y exigible surge un acto definitivo; en caso contrario, el documento permanece en el ámbito informativo y no genera consecuencias jurídicas obligatorias.

2. ANÁLISIS DE CRITERIOS DE LOS JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PROMOVIDOS ANTE EL TRIBUNAL ESTATAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

El análisis empírico del presente estudio se sustentó en la revisión de sentencias emitidas por el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California relacionadas con documentos denominados propuestas de cobro, presupuestos de obra o liquidaciones emitidas por las comisiones estatales de servicios públicos. A partir de la consulta de resoluciones públicas se observó un patrón predominante en la interpretación jurisdiccional respecto a la naturaleza jurídica de dichos documentos, interpretación que el Pleno terminó por uniformar en segunda instancia.26

En los casos examinados, los particulares acudieron al juicio contencioso administrativo al considerar que los documentos contenían la determinación de un adeudo por concepto de derechos de conexión de agua potable y alcantarillado.

Sin embargo, los juzgadores analizaron el contenido material de los oficios y concluyeron que, aun cuando contenían una cuantificación económica, no establecían una obligación exigible ni incluían requerimiento formal de pago.27

La ausencia de apercibimiento, plazo para cubrir el monto o advertencia de ejecución coactiva fue determinante para su clasificación como actos informativos.

De igual manera, el tribunal sostuvo que para que exista una resolución determinante de crédito fiscal debe verificarse la actualización del supuesto jurídico y la fijación de una cantidad líquida acompañada de la manifestación expresa de la autoridad de exigir su pago.28 Cuando el documento únicamente comunica un costo estimado por infraestructura o un presupuesto de conexión, no se configura la voluntad unilateral de cobro, por lo que no nace una obligación tributaria exigible.

En varias resoluciones el órgano jurisdiccional precisó que la existencia de un monto determinado no basta para considerar que existe crédito fiscal, pues la determinación requiere además el inicio potencial del procedimiento administrativo de ejecución en caso de incumplimiento.29 Al no actualizarse esta condición, el acto carece de definitividad y el juicio resulta improcedente por falta de afectación jurídica directa.

Finalmente, el pleno del tribunal estableció que tales documentos carecen de intimación de pago, pues no requieren expresamente el pago ni otorgan un plazo para cubrirlo,30 y que se limitan a informar al usuario el monto que debería pagar por derechos de conexión, siempre que el consumo no se incremente y el cálculo sea correcto.31 Por ello, mientras no exista un requerimiento formal de pago fundado y motivado, no puede hablarse de determinación fiscal ni de acto impugnable.

Para precisar los alcances de estos criterios, a continuación, se presentan las fichas de los cinco juicios que integran el corpus. Los asuntos involucran a dos organismos operadores: la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana (CESPT) y la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Mexicali (CESPM). Cada ficha reconstruye el documento impugnado, la posición de las partes, lo resuelto en primera instancia y lo decidido por el Pleno del Tribunal al conocer del recurso de revisión.

Caso 1. Expediente 245/2020 S.A. (CESPT)

El 23 de octubre de 2020, una empresa con un predio industrial demandó ante la entonces Sala Auxiliar del Tribunal, hoy Juzgado Cuarto, la nulidad de un supuesto crédito fiscal por $2,852,163.61 y de la verificación que, a su decir, le dio origen. La demanda se admitió solo respecto de la resolución determinante del crédito que la actora estimó consignada en un recibo de 8 de octubre de 2020. Además de ese recibo, en autos obraba una “Liquidación de Obra” de la misma fecha, en la que la Comisión indicaba que el presupuesto se elaboraba con base en la verificación de una empresa contratista y que “se cobran derechos de conexión” por un gasto adicional de 2.25 litros por segundo en agua potable y alcantarillado. La autoridad negó haber emitido resolución alguna y sostuvo que únicamente informó irregularidades mediante un presupuesto que la actora pagó por voluntad propia. El 14 de diciembre de 2021, el Juzgado Cuarto sobreseyó el juicio al estimar que no se acreditó la existencia de la

determinación: el recibo solo probaba un pago y la liquidación se limitaba a comunicar el presupuesto y a exhortar a la actora a regularizarse mediante una propuesta de pago.

La actora interpuso recurso de revisión en el que reprochó, entre otros aspectos, una indebida valoración de las pruebas y la omisión de estudiar sus argumentos sobre prescripción, caducidad, procedimiento de inspección y competencia. El 30 de abril de 2024, el Pleno confirmó el sobreseimiento por unanimidad. Sostuvo que ni el recibo ni la liquidación de obra son determinaciones de crédito fiscal, pues carecen de intimación de pago: no requieren expresamente el pago ni otorgan un plazo para cubrirlo. Agregó un dato revelador: la liquidación se expidió a las 9:51 horas, dos minutos después del recibo de pago, de modo que no podía tener por objeto compeler a un pago ya realizado; por ello, la expresión “se cobran derechos” debía leerse en su sentido literal, como alusión al adeudo o a su recepción, y no como requerimiento. Precisó, que correspondía a la actora acreditar la existencia de la determinación, carga que solo se habría invertido de haberse probado un apercibimiento de corte o el corte mismo.32

Caso 2. Expediente 295/2020 (CESPM)

El 9 de diciembre de 2020, una empresa demandó la nulidad del adeudo contenido en el oficio de 18 de noviembre de 2020, mediante el cual la Comisión le dio a conocer un presupuesto por derechos de conexión a los sistemas de agua potable y alcantarillado para una nave industrial, con una diferencia a su cargo de $4,614,097

.59. La actora manifestó haber pagado esa cantidad bajo protesta, por temor al corte del servicio ante amenazas verbales del personal de la Comisión, y señaló que el oficio carecía de firma.

La Comisión invocó la causal de improcedencia del artículo 40, fracción IX, en relación con el 22 de la Ley del Tribunal, al estimar que el documento era meramente informativo y constituía una invitación a regularizarse. El Juzgado Primero sobreseyó el juicio el 25 de septiembre de 2023. Razonó que el presupuesto solo informaba el monto, la necesidad de abasto y su cálculo, sin apercibimiento ni consecuencia inmediata, por lo que no satisfacía el concepto de crédito fiscal del artículo 23 del Código Fiscal del Estado. Precisó que el uso de expresiones como “deberá” no basta para convertir un documento en un mandato, y que si bien el artículo 96 de la Ley que Reglamenta el Servicio de Agua Potable permite suspender el servicio a giros industriales por falta de pago de derechos de conexión, esa medida presupone una orden formal que no se

acreditó. Dejó a salvo los derechos de la actora para impugnar los actos definitivos que se emitieran y para solicitar la devolución por pago de lo indebido.

En revisión, la actora sostuvo que la Comisión es una autoridad fiscal facultada para determinar contribuciones, que el documento fijaba una cantidad líquida con lenguaje prescriptivo y que el pago acreditaba la afectación a su esfera jurídica; invocó, además, una tesis relativa a la legislación de Jalisco que reconoce el carácter de acto definitivo a la propuesta de cobro y recepción del pago de ciertos derechos. El Pleno confirmó la sentencia el 16 de mayo de 2024.33

Reiteró que el presupuesto carece de intimación de pago y que solo informa el monto que debería cubrirse si el consumo no se incrementa y el cálculo es correcto, sin entrañar una declaración unilateral de voluntad de la Comisión; de ahí que su alcance probatorio se reduzca a acreditar que el particular fue informado. Declaró inoperante la petición de devolución, porque debe plantearse ante la autoridad fiscal competente conforme al procedimiento del Código Fiscal del Estado, cuya resolución sí sería impugnable.

Caso 3. Expediente 87/2021 (CESPM)

El 15 de abril de 2021, otra empresa impugnó el presupuesto de 16 de marzo de 2021 emitido por la Zona Comercial VI de la Comisión

. A diferencia del caso anterior, el documento empleaba fórmulas propias de una determinación: indicaba que “se le notifica” el presupuesto, afirmaba que el consumo de la empresa rebasaba la necesidad de abasto contratada y que, “con base en lo anterior, se determina” el monto por la ampliación, desglosado en derechos de conexión de agua potable y de alcantarillado más el impuesto al valor agregado, con cita de la Ley de Ingresos vigente. Aun así, el Juzgado Primero sobreseyó el juicio el 26 de septiembre de 2023 con razonamientos sustancialmente idénticos a los del expediente 295/2020, y añadió que la sola cita de un fundamento legal no implica la aplicación de la norma.34

La actora también afirmó haber pagado bajo protesta por temor al corte, sin acreditar orden alguna en ese sentido. El Pleno confirmó el sobreseimiento el 16 de mayo de 2024 en términos equivalentes a los del caso anterior, incluida la inoperancia de la solicitud de devolución.

Caso 4. Expediente 109/2021 (CESPM)

Este asunto ilustra el contexto material en que operan estos documentos. El 18 de diciembre de 2020, la Subdirección Comercial de la Comisión dirigió a la actora un presupuesto por derechos de conexión para una nave industrial. Según la actora, el 11 de enero de 2021 se le suspendió el suministro de agua sin aviso previo, por lo que promovió un juicio de amparo en el que la Comisión exhibió dicho presupuesto; en ese amparo se otorgó la protección federal respecto de una suspensión del servicio ocurrida el 5 de octubre de 2021, que la propia autoridad reconoció. Un amparo anterior había sido sobreseído porque el documento entonces reclamado, dirigido al anterior propietario del predio, contenía una invitación a regularizarse y las autoridades negaron la orden de corte. El 30 de abril de 2021, la actora demandó ante el Tribunal la nulidad del presupuesto; el 15 de diciembre de 2022, el Juzgado Primero sobreseyó por consentimiento tácito, ya que el documento mostraba un acuse de recibo de 18 de diciembre de 2020. El Pleno confirmó el sobreseimiento el 12 de marzo de 2024, pero por una causa distinta: el consentimiento tácito presupone un acto impugnable, y el presupuesto no lo es. Al carecer de intimación de pago, de plazo y de apercibimiento, el documento no afecta el interés jurídico de la actora, en términos del artículo 40, fracción II, de la Ley del Tribunal, y ni siquiera podría servir de título para un procedimiento administrativo de ejecución.35

Caso 5. Expediente 59/2021 S.S. (CESPT)

Es el único asunto del corpus en que la primera instancia resolvió a favor del particular. Según la demanda, el 15 de febrero de 2021 la empresa actora advirtió que la Comisión había bloqueado su cuenta; en las oficinas se le informó que el bloqueo obedecía a un adeudo por derechos de conexión derivado de la verificación de una empresa contratista, y decidió pagar para evitar el corte del servicio. El 17 de febrero de 2021 realizó el pago bajo protesta, y la Comisión expidió el recibo y una “Liquidación de Obra” según la cual “se cobran derechos de conexión” por un gasto de 0.65 litros por segundo de agua potable y de 0.85 de alcantarillado. El Juzgado Segundo, con residencia en Tijuana, desestimó la causal de improcedencia en sentencia de 6 de enero de 2023: el pago bajo protesta no implica consentimiento y el documento constituía un acto administrativo definitivo, pues contenía fecha, concepto, cantidad líquida y

destinatario, y constriñó a la actora a pagar ante el riesgo de perder el suministro de un servicio de uso industrial. Subrayó que los actos deben examinarse por su naturaleza y contenido, no por su denominación de “presupuesto”. En cuanto al fondo, declaró la nulidad porque la determinación carecía de fundamentación y motivación, y porque la autoridad no acreditó el aumento del consumo, el método de estimación presuntiva ni el procedimiento de inspección previstos en la ley; en consecuencia, condenó a la Comisión a devolver lo pagado.

La Comisión interpuso recurso de revisión, y el 3 de julio de 2024 el Pleno revocó la sentencia y sobreseyó el juicio. Primero corrigió de oficio dos incongruencias: el juzgado anuló actos que no formaban parte de la litis, como el propio pago, y ordenó devolver una cantidad que no tuvo como origen el documento anulado, ya que el pago se registró a las 10:49 horas y la liquidación a las 10:50. Al estudiar después la procedencia, sostuvo que la liquidación de obra no es una determinación de crédito fiscal porque, aunque cuantifica la contribución, carece de intimación de pago, y que aun si lo fuera no causaría perjuicio, pues la obligación ya se había extinguido con el pago. Añadió que el “crédito fiscal” señalado como acto impugnado no es en sí mismo un acto administrativo, sino un adeudo; lo impugnable sería, en su caso, la resolución que lo determina.36 El criterio sobre los elementos de la resolución determinante — constatación del nacimiento de la obligación, liquidación en cantidad líquida e intimación de pago— se publicó como Tesis Relevante 11/2025 del Tribunal.37

La Tabla 1 sintetiza los datos esenciales de los cinco juicios.

Tabla 1: Síntesis de los juicios analizados

Fuente: elaboración propia con base en las versiones públicas de las resoluciones del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California.

La lectura conjunta de los cinco casos muestra que el criterio no fue uniforme en primera instancia, aunque sí en segunda. El Juzgado Primero, en Mexicali, y el Juzgado Cuarto, en Tijuana, sobreseyeron los juicios, en tres de cuatro casos por estimar que los documentos no contenían una determinación de crédito fiscal; en cambio, el Juzgado Segundo, también en Tijuana, consideró la liquidación de obra como un acto definitivo y ordenó la devolución de lo pagado. El Pleno resolvió esa divergencia al identificar la intimación de pago como el elemento definitorio de la resolución determinante, la cual puede ser expresa o tácita, mediante la fijación de un plazo o la advertencia de las consecuencias del impago. Los expedientes revelan, además, un rasgo práctico relevante: en cuatro de los cinco casos el particular pagó antes de demandar, en varios de ellos bajo protesta y por temor al corte del servicio, y en el restante el suministro llegó a suspenderse. En consecuencia, la vía para recuperar lo pagado no es el juicio contra el presupuesto, sino la solicitud de devolución por pago de lo indebido ante la autoridad fiscal, que, conforme a las jurisprudencias por contradicción 1/2025 y 2/2025 del propio Tribunal, corresponde resolver al Subsecretario de Finanzas de la Secretaría de Hacienda del Estado y no a las comisiones.38

Estos criterios evidencian una línea interpretativa que el Pleno ha consolidado: la denominación del documento no define su naturaleza jurídica, sino sus efectos legales. Solo cuando la autoridad impone una obligación líquida, exigible y coercible se configura un crédito fiscal; en caso contrario, el acto permanece dentro del ámbito administrativo informativo.

3. METODOLOGÍA

La presente investigación adopta un enfoque cualitativo de carácter jurídico- documental, orientado a comprender la naturaleza jurídica de los actos emitidos por las comisiones estatales de servicios públicos denominados propuestas de cobro y su posible configuración como determinaciones de crédito fiscal. El estudio no persigue la medición de variables cuantificables, sino la interpretación normativa y jurisdiccional de los efectos jurídicos que dichos documentos producen en la esfera patrimonial del gobernado.

El diseño corresponde a un estudio de casos múltiples con finalidad descriptiva e interpretativa. Se analizaron resoluciones emitidas por el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California en las que se controvirtieron documentos relacionados con derechos de conexión de agua potable y alcantarillado. La selección de los casos obedeció a su pertinencia temática y a la disponibilidad pública de las sentencias completas, lo que permitió identificar criterios reiterados respecto a la definitividad del acto administrativo y la existencia o inexistencia de crédito fiscal.

El corpus de análisis se integró por sentencias emitidas por el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California relacionadas con derechos de conexión de agua potable y alcantarillado, seleccionadas conforme a criterios de pertinencia temática y disponibilidad pública. En particular se examinaron los expedientes 245/2020 S.A., 295/2020, 87/2021, 109/2021 y 59/2021 S.S., en los cuales se controvirtieron documentos administrativos que contenían cuantificaciones económicas derivadas de la prestación del servicio hidráulico. Se analizaron tanto las sentencias de primera

38 TEJABC, Pleno, jurisprudencias por contradicción 1/2025, “Pago de lo indebido de contribuciones enteradas a las comisiones estatales de servicios públicos. Compete al Subsecretario de Finanzas de la Secretaría de Hacienda del Estado resolver sobre la procedencia de su devolución”, y 2/2025, “Pago de lo indebido de contribuciones enteradas a las comisiones estatales de servicios públicos. No compete a éstas resolver sobre la procedencia de su devolución”, aprobadas en sesión de 28 de mayo de 2025.

instancia disponibles como las resoluciones dictadas por el Pleno al resolver los recursos de revisión respectivos.

La técnica de investigación empleada fue la revisión documental jurídica. Se examinaron sentencias en versión pública disponibles en el portal institucional del tribunal, así como legislación aplicable y doctrina especializada en derecho administrativo y derecho fiscal. El análisis se centró en el contenido material de los actos impugnados, los argumentos de las partes y la motivación jurídica de los órganos jurisdiccionales, con el propósito de determinar los elementos que el tribunal consideró indispensables para la configuración de una obligación tributaria exigible.

Para el tratamiento de la información se utilizó un método de interpretación sistemática y funcional. Primero se identificaron los elementos estructurales del crédito fiscal previstos en la legislación, posteriormente se contrastaron con las características de los documentos analizados y finalmente se compararon los razonamientos judiciales entre sí para detectar coincidencias argumentativas. Este procedimiento permitió establecer patrones interpretativos y distinguir entre actos informativos, actos preparatorios y resoluciones definitivas.

La validez del estudio se sustentó en la triangulación jurídica entre norma, doctrina y criterio jurisdiccional. De esta manera, la conclusión no deriva de un solo caso aislado, sino de la convergencia entre el marco legal aplicable y la interpretación reiterada del órgano jurisdiccional. La investigación se limita al ámbito estatal de Baja California; sin embargo, sus resultados poseen utilidad analítica para otros contextos administrativos en los que la autoridad emite documentos preliminares con posible incidencia fiscal.

4. RESULTADOS Y CONCLUSIONES

El análisis conjunto del marco normativo, la doctrina y los criterios jurisdiccionales permite advertir que el elemento decisivo para diferenciar una propuesta de cobro de un crédito fiscal no es la denominación del documento, sino sus efectos jurídicos. En los casos estudiados, las comisiones estatales comunicaron montos económicos relacionados con la conexión a la red hidráulica; sin embargo, tales documentos carecían de exigibilidad jurídica inmediata. La ausencia de requerimiento formal de

Desde la perspectiva del derecho administrativo, el acto de autoridad se caracteriza por su unilateralidad y coercibilidad, elementos que suponen la imposición de consecuencias jurídicas obligatorias para el gobernado. Cuando el documento únicamente informa un posible adeudo, no se materializa la voluntad imperativa del Estado, sino una actuación preparatoria dentro del procedimiento de prestación del servicio público. En consecuencia, el usuario no enfrenta todavía una obligación jurídica, sino una expectativa de cobro condicionada a la futura emisión de un acto definitivo.

Por su parte, el derecho fiscal exige que el crédito se encuentre determinado en cantidad líquida y sea exigible. La exigibilidad implica la posibilidad jurídica de iniciar un procedimiento de ejecución ante el incumplimiento del contribuyente. Los documentos analizados cuantificaban un monto, pero no habilitaban a la autoridad para exigirlo coactivamente, por lo que jurídicamente permanecían en la etapa previa a la determinación del crédito. Esta circunstancia explica por qué el tribunal consideró improcedente el juicio contencioso administrativo: no existía afectación actual a la esfera jurídica del particular.

La convergencia entre la doctrina tributaria y la jurisprudencia revela que la determinación del crédito fiscal constituye un acto complejo que requiere la actualización del supuesto normativo, la cuantificación de la obligación y la manifestación expresa de la voluntad de cobro. Si falta este último elemento, el documento carece de definitividad. Así, la propuesta de cobro se ubica dentro de los actos administrativos informativos, cuya función es comunicar condiciones técnicas del servicio y no imponer cargas patrimoniales obligatorias.

A partir de lo anterior se puede afirmar que la función fiscal de los organismos operadores del agua no se activa automáticamente al emitir un presupuesto o estimación económica. Solo cuando la autoridad transforma la comunicación en una orden de pago fundada y motivada surge el crédito fiscal. Este criterio protege la seguridad jurídica del usuario, al impedir que actos preliminares generen consecuencias tributarias sin cumplir las formalidades legales.

A partir del análisis normativo y jurisprudencial se construyó una tipología jurídica que permite distinguir los documentos informativos de las resoluciones

Tabla 2: Elementos para diferenciar propuesta de cobro y crédito fiscal

Fuente: Elaboración propia. El análisis comparado de las resoluciones permitió identificar que el elemento decisivo no fue la inexistencia de cuantificación económica, sino la ausencia de exigibilidad jurídica. En todos los casos el Pleno del tribunal coincidió en que la determinación del crédito fiscal requiere la manifestación expresa de la voluntad de cobro acompañada de coercibilidad, requisito que no se actualizó en los documentos examinados. Por ello, aun cuando existía un monto determinado, éste permaneció en el ámbito informativo y no generó obligación tributaria.

En síntesis, la revisión de casos demuestra que la propuesta de cobro es un acto previo a la determinación fiscal. Su finalidad es informar y permitir al usuario decidir sobre la contratación del servicio o aclarar la situación administrativa, pero no constituye por sí misma una obligación exigible. El crédito fiscal nace únicamente cuando la autoridad emite una resolución definitiva susceptible de ejecución, momento en el cual se abre también la posibilidad de control jurisdiccional.

El estudio permitió precisar que la naturaleza jurídica de los actos emitidos por las comisiones estatales de servicios públicos depende de sus efectos y no de su denominación formal. Si bien dichos organismos cuentan con facultades para determinar créditos fiscales, los documentos denominados propuestas de cobro no contienen los elementos necesarios para configurar una obligación tributaria exigible.

Para que un acto administrativo tenga carácter fiscal debe existir una manifestación unilateral de voluntad encaminada a exigir el pago, acompañada de fundamentación, motivación, determinación en cantidad líquida y posibilidad de ejecución coactiva. La ausencia de la intimación de pago impide considerar que exista una determinación fiscal, aun cuando el documento contenga una cuantificación económica y sea emitido por autoridad competente.

En consecuencia, la propuesta de cobro constituye un acto administrativo informativo que únicamente comunica un posible adeudo derivado de la prestación del servicio público. Su contenido representa una estimación económica previa a la determinación del crédito fiscal y no genera obligación jurídica para el particular ni habilita la ejecución administrativa.

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4 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 31, fracc. IV.

5 Ley de las Comisiones Estatales de Servicios Públicos del Estado de Baja California, art. 2, fracc. V, y art. 21. 6 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, arts. 14 y 16.

7 Véase Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 16. 8 Stephen P. Robbins y Timothy A. Judge, Organizational Behavior (New York: Pearson, 2019). 9 Suprema Corte de Justicia de la Nación, tesis P./J. 12/2008, “Órganos constitucionales autónomos. Sus características”, Semanario Judicial de la Federación.

10 Real Academia Española, “Descentralizar”, en Diccionario de la lengua española, consultado el [fecha]; y Héctor Robles Peiro, [título] ([ciudad]: [editorial], 2021). 11 Ley de las Comisiones Estatales de Servicios Públicos, arts. 2 y 21. 12 Suprema Corte de Justicia de la Nación, “Acto de autoridad”, Semanario Judicial de la Federación.

18 Ley que Reglamenta el Servicio de Agua Potable del Estado de Baja California, arts. 1, 2 y 14. 19 Ley de las Comisiones Estatales de Servicios Públicos, art. 2, fracc. V, y art. 21. 20 Código Fiscal del Estado de Baja California, art. 22. 21 Código Fiscal del Estado de Baja California, art. 23.

26 Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Baja California (en adelante, TEJABC), sentencias en versión pública consultadas en su portal oficial institucional. 27 TEJABC, expediente 245/2020 S.A., Juzgado Cuarto, resolución de 14 de diciembre de 2021. 28 TEJABC, expediente 295/2020, Juzgado Primero, resolución de 25 de septiembre de 2023.

29 TEJABC, expediente 87/2021, Juzgado Primero, resolución de 26 de septiembre de 2023. 30 TEJABC, expediente 59/2021 S.S., Pleno, recurso de revisión, resolución de 3 de julio de 2024. 31 TEJABC, expedientes 295/2020 y 87/2021, Pleno, recursos de revisión, resoluciones de 16 de mayo de 2024.

32 TEJABC, expediente 245/2020 S.A., Pleno, recurso de revisión, resolución de 30 de abril de 2024. La sentencia de primera instancia (Juzgado Cuarto, 14 de diciembre de 2021) no se localizó en el portal de versiones públicas; su contenido se toma de la reseña que de ella hace el Pleno.

33 TEJABC, expediente 295/2020, Juzgado Primero, resolución de 25 de septiembre de 2023, y Pleno, recurso de revisión, resolución de 16 de mayo de 2024. 34 TEJABC, expediente 87/2021, Juzgado Primero, resolución de 26 de septiembre de 2023, y Pleno, recurso de revisión, resolución de 16 de mayo de 2024.

35 TEJABC, expediente 109/2021, Pleno, recurso de revisión, resolución de 12 de marzo de 2024. La sentencia de primera instancia (Juzgado Primero, 15 de diciembre de 2022) no se localizó en el portal de versiones públicas; su contenido se toma de la reseña que de ella hace el Pleno.